来源：法制日报
□朱松龄
3月30日,反服贸团体走上凯道重提4诉求。面对学生重申四项诉求,马英九30日晚间表示,肯定凯道集会静坐活动和平理性,顺利结束,在场群众的诉求也都有仔细倾听,支持服贸协议逐条审查、逐条表决,“行政院”不会撤回两岸服贸协议,也期盼抗议者早日撤出“立法院”议场,尽速恢复正常运作,以免影响民生法案的推动。
自2014年3月18日起,部分台湾学生以反对台当局在两岸服务贸易协议(以下简称服贸协议)谈判中存在“黑箱操作”等为名,冲进“立法院”,并持续占领“立法院”至今。其间,学生一度占领台最高行政部门。这场学生为主体的社会运动引发海内外广泛关注(台湾称为“太阳花学生运动”)。这场运动持续时间长,造成影响大,背后因素错综复杂。台湾为何会发生这一事件?服贸协议真的需要逐条审查吗?
从表面上看,这是学生反对国民党籍“立委”兼“内政委员会”召集人张庆忠利用“立法院”相关规则快速宣布完成服贸协议的委员会审查,抗议所谓审查过程轻率,然而其背后因素错综复杂,既有国民党、民进党的内斗,也有蓝绿之间的恶斗；既有岛内势力,也有岛外势力；既有反对马英九的力量,也有“台独”大操兵的力量；既有“台独”势力,也有“民运”势力,甚至还有我们至今无法观察清楚的势力。仅从法律角度观察之,这场运动所蕴含的是两岸协议的“备查”与“审议”之争,是立法权与行政权之争,是在野党与执政党之争。
其实,台湾行政部门和立法部门权力之争从台当局两岸关系制度框架设计之初就存在,只是到服贸协议审议时进一步爆发出来而已。1992年7月,台湾立法机构通过了“台湾地区与大陆地区人民关系条例”,该条例第四条和第五条将两会协议(海协会与海基会签署的协议)的监督权掌控在行政权范围内。
然而,1992年底的台湾民意代表选举中,民进党取得了超过三分之一的席位,从而积极参与两会协议的监督,以求瓜分国民党一党独控的两岸关系主导权。1993年,民进党进一步要求参与两岸事务,并将对两岸主导权的争夺方式从原来以街头运动为主演变为以所谓的“议会斗争”为主,也就是从“场外”进入了“场内”。1993年,首次“汪辜会谈”签署四项协议后,这些协议的“查照”和“备查”问题就浮上了行政部门和立法部门斗争的台面。
2000年民进党上台,两会协商机制中断后,王金平主导的台立法部门就有心介入两岸事务,并在2008年草拟了“台湾地区与大陆地区订定协议处理条例草案”(简称“立法机构版草案”)。2008年沦为在野党的民进党在下野后也开始要求加强两岸协议程序监督的法制化。
然而,台行政部门基于其行政自由裁量权的范围以及谈判专业化、保密化、谈判行政效率等理由,拒绝立法机构过度介入事前和事中参与。行政部门和立法部门各自有各自的坚持和理由,二者的斗争一直持续至今。况且,两部门斗争中本身就掺杂着政党利益、政党内部小团体的利益、政党和立法部门个别人的利益等等,诸多问题纠缠在一起,显得更加扑朔迷离。而此次运动就在这一系列重重迷雾中脱幕而出。
行政权和立法权在争夺权力的过程中披上各自的外衣,这就是对两岸协议法律效力的赋予方式进行法律术语的包装,即两岸协议到底应该“备查”还是“审议”。2013年6月25日,也就是服贸协议签订后的第四天,台立法部门先声夺人,作出了党团协商的结论,即服贸协定必须接受立法机构的逐条审查或逐项审查、表决,但是台行政部门仍然在6月27日作出了核定并送立法机构备查的方式处理协议。
“备查”与“审议”的玄机何在?一言以蔽之,二者法律效果不同!“备查”是下级政府或机关之间就其全权处理的业务依法完成法定效力后,报上级政府或主管机关知悉。也就是,“陆委会”审查并认可两会协议之时,两会协议就有法律效力了,只不过因为事后信息统计的需要,才报给立法部门备查。备查,也就是说,立法部门只要收备即可,效力不用他们管,这当然就影响了立法部门的权力。而“审议”则不同,是立法部门听取相对机关的主旨说明并进行质疑、讨论、表决等一切行为的程序,也就是说,两会签完协议没有法律效力,“陆委会”审查、认可了也没有法律效力,只有等到立法部门表决了才有法律效力。二者背后的私欲昭然若揭。
再来看民进党在两岸协议问题上的争夺。服贸协议最大的反对势力当然是民进党。他们所谓的反对,也就是为了反对而反对,其武器主要是诉诸“民意”和“程序”,认为服贸协议是“密室协商”,没做好经济计算和政策评估,政府部门没有跟立法部门进行必要的沟通。但是,他们也有自己的计算,不敢与大陆完全拉下脸来。跟对待ECFA一样,民进党在反对服贸协议的时候依然是犹抱琵琶半遮面。ECFA协议时,民进党针对国民党“可以逐条讨论,但要全案表决”的主张针锋相对地提出“逐条审议,逐条表决”,但是最后表决时就采取了集体退出的所谓充分利用规则的手法使国民党表决通过,并且两党“一个表决,各自表述”。
在服贸协定问题上,民进党依然不敢公然反对内容,还是针对程序做文章。张庆忠之所以快速宣布服贸协议完成审查,正是因为民进党耍赖不将协议审查排入议程在先。然而,人们只将谴责的目光和爪子指向国民党和张庆忠,反倒没有民进党什么事儿了。在这个问题上,也只能说:天日昭昭!两岸协议已经成了台湾在野党、立法机构争权夺利的目标。而他们在两岸协议问题上的焦点也已经实现了从实体到程序的转变。
如此,具有民进党籍的部分教授和学生就在某种力量的感召下,开始用其天然的道德身份走上街头,率领学生占领立法机关和行政机关。搞笑的是,许多义愤填膺的学生仍然不知道服贸协定的具体内容,只是把它当成爱台湾的政治符号。尽管这场尚未结束的社会运动的后续发展及其效应仍值得我们持续观察,但是此次事件反映出来的诸多问题确实值得我们深入思考。
