来源：正义网-检察日报
近日,高检院公布了《检察机关执法工作基本规范(2013年版)》(以下简称《执法规范(2013年版)》),并下发通知要求全国各级检察机关认真学习,切实贯彻执行。为便于各级检察人员准确理解、全面把握、正确适用《执法规范(2013年版)》,真正做到依法规范执法,本文对修订的主要问题作一介绍和说明:
一、《执法规范(2013年版)》的修订背景和过程
2010年12月,最高人民检察院根据中央政法委关于加强执法规范化的部署要求,制定印发了《检察机关执法工作基本规范(2010年版)》(以下简称原《规范》)。自原《规范》印发以来,全国人大及其常委会相继修改了刑事诉讼法、民事诉讼法,高检院也陆续出台了一些新的司法解释和规范性文件,对检察机关执法办案规范作了较大幅度的修改和完善,原《规范》的有些内容已不能适应检察机关执法办案的实际需要,需要及时进行修订。2012年6月,根据高检院领导的指示要求,高检院成立专门小组,开始对原《规范》进行修订。
在修订过程中,修订小组共收集整理2010年9月以来高检院制发的规范性文件85件,全面吸收修改后的刑事诉讼法、民事诉讼法以及近年来高检院出台的司法解释和有关规范性文件的最新规定,以确保修订的准确性和全面性。同时,修订小组多次向地方检察机关和有关业务部门征求意见,多次召开由不同层级检察院、不同人员参加的研讨会、座谈会,并将修改稿印发全国检察长会议征求意见,广泛听取各方面的意见、建议。在充分吸收采纳各方意见的基础上,最高人民检察院检委会会议于2013年2月1日审议通过《执法规范(2013年版)》。
二、《执法规范(2013年版)》的修订思路
在修订工作中,主要坚持以下基本思路:一是基本保持原有体例结构不变。原《规范》的体例结构是在反复调研论证、广泛征求意见的基础上形成的。从调研情况看,这一体例便于各部门的理解和掌握,易于执行。因此,此次修订除根据法律规定的变化对个别体例结构作出调整外,基本保持原来的体例结构和表述风格不变。
二是坚持以法律和高检院的规范性文件为依据。执法规范是对已出台法律和规范性文件的编纂,不是创制新的规范性文件。修订工作坚持忠实于法律、司法解释和其他规范性文件的原则,对法律或者规范性文件中有明确规定的,按照法律或者规范性文件的原条文表述;对法律和规范性文件没有规定的,不擅自增加新的内容和创设新的条文。对各地、各部门提出的意见、建议,也按照这一原则处理。
三是确保全面规范。此次修订严格按照有关法律和规范性文件的新规定,对《执法规范》进行逐条对照,增加、删除、修改相关条文,确保《执法规范》全面吸收有关法律、规范性文件的新内容,力求做到不遗漏缺失。
四是保持各部分内容的相对完整性。对于法律或者规范性文件中一个条文涉及不同部门业务,能够拆分到不同编、章的,分别在各部分进行规定;不能拆分的,或者涉及多个部门共性问题的,根据情况在不同编、章适当重复规定,或者在某部分作详细规定,在其他部分作转引、参照规定。
三、《执法规范(2013年版)》修改的主要内容
《执法规范(2013年版)》共有12编77章1707条,比原《规范》增加了3编14章。其中,修改650余条,增加新条文390余条,删除、吸收、合并90余条,总条数比原来增加287条,修改、变动的条文占总条文数的三分之二。《执法规范(2013年版)》进一步拓展了检察机关的业务内容,细化了执法办案的操作流程,使各项检察业务工作规范更加系统、完整,在适用上更具可操作性。主要修改内容包括以下几个方面:
(一)进一步理顺了体例结构
根据执法规范的体例结构特点,在吸纳和贯彻检察工作机制改革成果的基础上,充分考虑各方面的意见,对部分编章体例结构作了适当调整。
1.将原《规范》第二编“控告申诉检察”修改为“控告检察”和“刑事申诉检察”两编,分别作为第二编、第三编。考虑到2012年10月16日修订的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称《刑诉规则》)对控告检察和刑事申诉检察的职能进行了分别界定,且高检院和一些省级院将控告检察、申诉检察部门分设,各自单独成编便于明确职责,而且也不会影响未分设的控告申诉检察部门开展工作。同时,执法规范的体例结构是以检察机关执法流程为主,适当兼顾检察业务部门设置,因此,《执法规范(2013年版)》将控告检察与刑事申诉检察分两编设置。
2.将原第五编第十三章“死刑复核检察”分立出去,单独作为一编。刑诉法将死刑复核程序单列为一章,明确规定了最高人民检察院对死刑复核的监督职能;《刑诉规则》也将死刑复核监督与公诉工作分开规定。考虑到执法规范的体系一般是按照各业务部门分工划分的,因此,将死刑复核检察工作规范从公诉工作规范中分立单列一编。这一编保留了部分原《规范》的条文,吸收了《刑诉规则》关于死刑复核检察的全部条文,同时,依据《关于成立最高人民检察院死刑复核检察厅的通知》、《最高人民检察院死刑复核检察工作暂行办法》,增加了13个条文,补充完善了死刑复核检察工作的业务范围,细化了工作流程,便于执法办案中遵循和操作。
3.将原《规范》的“特殊程序”修改为“刑事特别程序”。原《规范》规定了“特殊程序”一编,内容包括未成年人刑事检察、人民监督员监督、对司法工作人员在诉讼活动中渎职行为的法律监督等。刑事诉讼法和《刑诉规则》都规定了“特别程序”,内容包括未成年人刑事案件诉讼程序,当事人和解的公诉案件诉讼程序,犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序,依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序。为与刑事诉讼法和《刑诉规则》的体例相一致,《执法规范(2013年版)》将原“特殊程序”更名为“刑事特别程序”,将刑事诉讼法和《刑诉规则》中“特别程序”的内容纳入本编,同时将原规范中的“人民监督员监督”、“对司法工作人员在诉讼活动中渎职行为的法律监督”等内容调整到“其他规定”一编。
4.增加“案件管理”一编。《刑诉规则》增加了“案件管理”的内容,高检院对各级检察机关设置案件管理部门、对开展案件管理工作也作出了明确部署。根据《刑诉规则》的规定和案件管理机制改革的要求,《执法规范(2013年版)》增加“案件管理”一编,规定案件管理部门对各个业务部门办理的案件,负责统一受理、流转、对外移送审核,对办案期限、办案程序等进行流程管理、预警监控,对查封、扣押、冻结、处理涉案财物以及开具法律文书等工作进行统一管理,接待辩护人和诉讼代理人;组织对办案质量评查、对检察业务进行综合考评以及检察统计等。这一编在全部吸纳《刑诉规则》有关案件管理规定的基础上,依据《最高人民检察院案件管理暂行办法》,充实了部分内容,使案件管理工作程序更加具体、全面。
5.关于部分章节的调整。在修订过程中,考虑到各项工作的有序衔接,照顾到各部门工作的完整性,《执法规范(2013年版)》对部分章节作了适当调整。比如,将原《规范》中“辩护与代理”的内容放在了第五编“公诉工作”部分。刑事诉讼法将犯罪嫌疑人有权委托辩护人的起始时间作了调整,且明确了检察机关的告知义务。《刑诉规则》对“辩护与代理”作了更为具体的规定,使这部分内容涉及侦查、侦查监督、公诉、案件管理等多方面工作。为了适应刑诉法、《刑诉规则》对辩护制度所作的重大修改,将有关“告知”、“辩护与代理”的内容调整到第一编“总则”中作为专门一章进行规定,其中关于接待辩护人和诉讼代理人的内容在第十一编“案件管理”部分作了重复规定。又如,将原“侦查监督工作”、“公诉工作”两编中有关受理的内容调整到新增加的“案件管理工作”一编,以便与《刑诉规则》的体例和具体规定相一致。再如,根据《刑诉规则》将死刑执行临场监督调整为由监所检察部门负责的规定,将原规定在“公诉”一编中的“死刑执行临场监督”一章调整至“监所检察”一编。其他编中也有类似的调整,进一步理顺了体例结构,更便于检察人员学习、查找和执行有关规定。
(二)充实和调整相关部门的职责任务
刑诉法赋予检察机关多项重要职能,《刑诉规则》进一步明确了这些职能的责任主体。《执法规范(2013年版)》依据刑诉法和《刑诉规则》,对各业务部门的职责任务作了相应的补充、调整。
1.增加规定侦查监督的新内容。《执法规范(2013年版)》拓展了侦查监督的业务范围,新增了羁押必要性审查,对非法取证行为的报案、控告、举报、申诉的调查处理,对指定居所监视居住决定的监督以及核准追诉等职责,与《刑诉规则》的规定保持一致。
2.调整了公诉部门的职责范围。根据《刑诉规则》的规定,《执法规范(2013年版)》增加了公诉部门有关羁押必要性审查的内容,增加规定公诉部门对非法取证行为的报案、控告、举报、申诉的调查处理职责以及核准追诉等职责,删除了公诉部门“对人民法院死刑复核和执行死刑活动实行监督”的规定。
3.增加、调整了监所检察部门的职责范围。根据《刑诉规则》有关职能分工的调整,《执法规范(2013年版)》增加了监所检察部门多项新的职责:一是对监所检察工作中发现的不需要继续羁押的犯罪嫌疑人、被告人提出释放或者变更强制措施的建议;二是对指定居所监视居住的执行活动实行监督;三是办理对不服人民法院判处死刑终审判决、裁定尚未执行的申诉;四是对死刑执行是否合法实行临场监督;五是对人民法院执行罚金刑、没收财产刑以及执行生效判决、裁定中没收违法所得及其他涉案财产的活动实行监督;六是对人民法院、监狱管理机关、公安机关决定或者批准暂予监外执行活动实行监督;七是对公安机关、社区矫正机构管理监督监外执行罪犯活动实行监督;八是对强制医疗执行活动是否合法实行监督;九是对辩护人、诉讼代理人申诉、控告看守所阻碍其行使诉讼权利的行为进行受理和办理。另外,《执法规范(2013年版)》还对监所检察部门监督羁押期限的职责作了调整。
4.对控告检察部门受理案件后的“分流”作了调整。根据《刑诉规则》的调整变化,对控告检察部门受理控告、申诉后的具体分流作了修改,各相关部门职责也随之作了相应的调整。一是死刑复核期间当事人及其近亲属或者受委托的律师向最高人民检察院提出的不服死刑裁判的申诉,移送死刑复核检察厅处理;二是对辩护人、诉讼代理人向人民检察院申诉或者控告看守所及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利、被监视居住人及其法定代理人、近亲属或者辩护人控告公安机关、本院侦查部门或者侦查人员在指定居所监视居住执行活动中存在违法情形以及对于人民法院尚未执行的死刑终审判决、裁定不服提出的申诉且不在死刑复核期间的,移送监所检察部门办理;三是对反映本院相关办案部门办理案件超过规定的羁押期限或者办案期限的信访事项,移送本院案件管理部门处理;四是辩护人、诉讼代理人认为公安机关、人民检察院、人民法院及其工作人员具有阻碍其依法行使诉讼权利的行为的申诉或者控告,由控告检察部门受理并办理。
同时,对其他部门的职责也根据法律的修改作了适当调整,并且在《执法规范(2013年版)》中新规定了刑事申诉检察、死刑复核、案件管理等部门的职责和业务范围,使各部门的职责任务更加明确。
(三)进一步细化了执法办案流程
1.充实刑事申诉检察工作流程。依据《刑诉规则》,在《执法规范(2013年版)》中对刑事申诉案件的管辖范围作了调整,规定对不服生效的刑事判决、裁定的申诉,由作出生效裁判的人民法院的同级检察院刑事申诉检察部门办理;增加了对被害人、被不起诉人不服不起诉决定提出的申诉的办理;对刑事申诉检察部门审查刑事申诉案件以及提起抗诉、派员出席法庭等程序作出修改,对复查刑事申诉案件的决定程序、复查决定书的内容作了进一步规范。依据《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》对公开审查刑事申诉案件的范围、公开审查的方式、程序等作了完善。
2.完善职务犯罪侦查的有关规定。根据《刑诉规则》和新制定的《人民检察院直接受理立案侦查职务犯罪案件管辖规定》、《人民检察院直接受理侦查案件初查工作规定(试行)》,完善初查、侦查管辖的相关规定,并增加了具体的操作程序。增加了技术侦查的内容,完善了逮捕、监视居住等强制措施的适用,增加了职务犯罪并案侦查的有关规定等。根据《刑诉规则》和《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》,进一步细化了查封、扣押、冻结、处理涉案财物的具体程序。
3.修改完善逮捕的适用条件。刑事诉讼法对逮捕的适用条件作了更为具体的规定,《执法规范(2013年版)》根据刑事诉讼法和《刑诉规则》的规定,进一步修改完善了逮捕的条件,明确了应当逮捕、应当不逮捕的适用情形;细化了审查逮捕程序,对讯问犯罪嫌疑人、听取辩护律师意见作了规定;对本院移送审查逮捕和下级院报请审查逮捕程序也作了明确规定。
4.修改、细化了决定不起诉、审查起诉、出庭公诉等活动的具体程序,使相关工作更具有可操作性。
5.根据《最高人民检察院关于监管场所被监管人死亡检察程序的规定(试行)》,在第八章“事故检察”中增加了“被监管人死亡检察”一节,使被监管人死亡检察程序更具可操作性。
四、《执法规范(2013年版)》修订的重要意义
原《规范》印发实施后,对于规范各级检察机关的执法行为、提高办案质量发挥了重要作用。此次修订吸收了近两年来有关法律、司法解释及其他文件的内容,充分反映了中央司法体制和工作机制改革以及检察改革的最新成果,在内容上更加全面,更加强调对检察机关自身的监督,执法办案流程进一步细化,更具可操作性。这次修订始终遵循刑事诉讼法的修改理念,更加注重惩治犯罪和保障人权相统一。在保障人权方面,《执法规范(2013年版)》增加了“尊重和保障人权”的表述,将“辩护与代理”规定为单独的一章,完善了证据制度特别是非法证据排除制度,强化了对诉讼活动的法律监督等。在惩治犯罪方面,增加了技术侦查的内容,完善了逮捕、监视居住等强制措施的适用,完善了职务犯罪初查、增加了职务犯罪并案侦查等规定。在强化对检察机关的自身监督方面,在原有监督机制的基础上,增加了案件管理的内容,规定案件管理部门对各个业务部门办理的案件,负责统一受理、流转、对外移送审核,对办案期限、办案程序等进行流程管理、预警监控,对查封、扣押、冻结、处理涉案财物以及开具法律文书等工作进行统一管理,组织对办案质量进行评查以及对检察业务进行综合考评等。因此,认真学习并切实贯彻执行《执法规范(2013年版)》,对于促进检察机关依法执法、文明执法、规范执法,对于提高各级检察机关的法律监督能力和执法公信力,强化对自身执法办案的监督,都具有积极而深远的意义。
(作者单位:最高人民检察院案件管理办公室,第一作者为案件管理办公室主任)
