来源：正义网-检察日报
十一届全国人大五次会议通过刑诉法修正案。本报记者程丁摄影
人大走进“修法时代”
“‘立法时代’渐远,‘修法时代’到来”。在十一届全国人大常委会立法规划中,一类立法的修法项目超过半数。作为佐证的是,2011年全国人大常委会通过11件法律,其中,新制定法律3件,即车船税法、非物质文化遗产法、行政强制法;修改完善法律8件。在地方人大,很多省份近年修改法规占立法的“半壁江山”。
最让公众牵念、参与热度超乎寻常的修法当属对个人所得税法的修改。2011年4月25日,全国人大常委会通过中国人大网公布了个人所得税法修正案草案并征求意见。一个多月后共收到来自网民23万多条意见,超过2009年以来20部法律草案征集意见数总和。全国人大常委会最后将工薪所得减除费用标准提高至3500元,约有6000万人不需要缴纳个人所得税。
同时,刑法修正和刑诉法、民诉法的修改赋予“修法”更深刻的内涵。针对死刑偏重的问题,刑法修正案(八)取消了13个经济性非暴力犯罪的死刑罪名,占我国现行刑法中68个死刑罪名的19.1%。刑法修正案(八)还将醉驾、飚车入刑定罪;恶意欠薪、非法买卖人体器官、为强迫劳动者运送人员的行为首次入罪等。
2012年3月14日,十一届全国人大五次会议表决通过了关于修改刑事诉讼法的决定。修改后的刑诉法从原来的225条增加到290条,将“尊重和保障人权”写入总则,修改内容还涉及证据制度、强制措施、辩护制度、侦查措施、审判程序、执行程序等,并增加规定特别程序。当年8月,十一届全国人大常委会第二十八次会议通过关于修改民事诉讼法的决定,涉及59处70多个条文,规定了公益诉讼制度、明确公益诉讼主体、进一步保障当事人的诉讼权利,完善简易程序等。
全国人大常委会委员长吴邦国曾指出,坚持一手抓法律制定、一手抓法律清理。为此,2008年7月,全国人大常委会启动法律清理工作,对200多部法律提出了1972条清理意见和建议,“镇压反革命分子”、“提高革命警惕”等表述,有关计划经济和指令性计划、追究“投机倒把”刑事责任等“古董法律”、“计划烙印”规定被删除出局。此后,地方人大以法律清理做工作重心,致力解决现行法规存在不适应、不协调、不配套问题。
为促进法律完善,全国人大常委会法工委还选择科学技术进步法、农业机械化促进法、中小企业促进法、残疾人保障法等法律进行立法后评估。
社会主义法律体系形成
古人说,“小智治事、中智用人、大智立法”。
1997年9月,党的十五大提出“依法治国”基本方略,并提出“2010年形成中国特色社会主义法律体系”的目标。而2008年发布的《中国的法治建设》白皮书显示,我国7个法律部门中社会法只有17件,仅占整个法律体系的7%左右。社会领域立法是立法的“短板”,改善偏重经济立法的格局,加强社会立法,维护法律体系平衡成为立法机关的共识。
2008年,吴邦国在十一届人大常委会第一次会议上提出,“要以改善民生为重点加强社会领域立法,继续完善经济、政治、文化领域立法。”在十一届全国人大常委会的立法规划中,社会领域立法摆在了突出位置,制定社会保险法、基本医疗卫生保健法、精神卫生法、社会救助法、慈善事业法,修改老年人权益保障法等均进入一类立法项目行列。
立法理念决定立法动作。2010年10月,全国人大常委会通过社会保险法,这部社会成员的“生存保障法”事关亿万劳动者切身利益和调节国民收入分配格局。2010年9月,经中央机构编制委员会批准,全国人大常委会法工委成立了社会法室,表达对社会立法的关切。
法律清理和社会立法支撑中国法律大厦如期落成。2011年1月24日,全国人大常委会委员长吴邦国在人民大会堂金色大厅宣告:“中国特色社会主义法律体系已经形成。”2012年3月,全国人大常委会工作报告提出,“推进社会领域立法”。
2012年1月,深圳市五届人大三次会议表决通过《深圳经济特区社会建设促进条例》明确了推进义务教育、医疗卫生、住房保障、交通等领域的基本公共服务均等化等。该项法规是国内首部社会建设法规,为国家和地方立法提供一个可资借鉴的样本。
“同票同权”落地生根
选举权一直被喻为公民政治权利的基石。2010年3月14日,十一届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国选举法(修正案)》,实现了中国城乡居民选举首次“同票同权”,“四个农民等于一个城里人”的选举权利同票不同值的格局被彻底打破。
修改后的选举法规定:全国人大代表和地方各级人大代表名额,“按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”
选举法历次修改是一个走向权利平等、改善城乡二元结构的历程。2007年10月,党的十七大报告就明确提出:“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。”选举法修正案通过后,各省份陆续修改选举法实施办法、选举细则,及时对接城乡“同票同权”规定。
2011年上半年开始,选举法后首次县乡两级人大换届选举拉开大幕,至2012年年底,31个省、自治区、直辖市的2878个县(市、区)和33281个乡(镇)选举出县、乡两级人大代表,依法选举了县乡两级政权班子。
2012年1月22日,全国人大常委会办公厅负责人表示,此次县乡人大换届选举,选民参选率一般都在90%以上,许多地方的选民登记率和参选率均高于上届。选民推荐候选人积极,县乡两级10人以上联名推荐代表候选人分别占候选人总数的65.03%和64.26%,选出县、乡两级人大代表分别达597794人、1942388人,党政干部代表比例分别降低4.37%和2.42%。
五年间,人大监督紧盯民生热题
专题询问直击民生
2010年3月9日,全国人大常委会委员长吴邦国在常委会工作报告中表示,“依法开展专题询问和质询”。舆论称此举是对人大权力的庄严宣示,使人大“图章”更“硬”。
2010年6月,十一届全国人大常委会第十五次会议结合听取审议中央决算报告和审计工作报告首次开展专题询问。当年8月27日,十一届全国人大常委会第十六次会议召开联组会议,审议国务院关于国家粮食安全工作情况的报告,并首次以联组会议形式进行专题询问。全国人大常委会副委员长乌云其木格和21位常委会委员就20多个重要问题提出询问。国家发展和改革委、财政部等九部门负责人一一作答。
此后,全国人大常委会开展专题询问步入常态,在强化了人大常委会审议、监督职能的同时,对地方人大起到了示范效应。专题询问由全国人大常委会率先垂范,“自上而下”推进,很快辐射至地方人大。
全国人大常委会开展专题询问当年,就有上海、湖北、安徽等3个省级人大常委会组织开展了专题询问。2011年,有21个省级人大常委会针对26项议题开展了专题询问,食品安全和保障性住房建设工作成为两大重要主题,其中,湖北、河南、海南、云南、新疆等省区人大常委会问“房”,而湖南、贵州、广东、广西等省区的专题询问指向“舌尖上的安全”。
2012年有24个省级人大常委会针对30项议题已经开展或计划开展专题询问。此外,云南、河北、海南等省级人大常委会在制定监督法实施办法中,对专题询问这一监督方式作出了具体规定。一些市县级人大常委会也相继开展了专题询问。
到2012年10月十一届全国人大常委会第二十九次会议就国有企业改革与发展工作进行专题询问,全国人大常委会已先后就国家粮食安全、保障性住房建设、保障饮用水安全等事关发展大题和民生热题开展了9次专题询问,一共提出200多个问题,国务院有关部委负责人分别作了回答。
专题询问不止步于“问”,各级人大着力加强跟踪问效,既推动政府相关工作、促进有关问题有效解决,又丰富人大监督方式。
预算公开的破冰之举
2009年以来,全国人大常委会不遗余力推动预算公开。2010年3月9日,全国人大财经委在预算草案审查结果报告中明确要求“预算经过批准后,应在15日内向社会公开”。
几天后,温家宝总理所作的政府工作报告按照全国人大代表的审议意见,增加了“增强财政预算的透明度”的内容。3月30日,国土资源部率中央部委先公布其部门预算,此后,中央部委密集地公开“账单”。到6月29日中国地震局公开2010年部门预算,全年有40个中央部门公开年度预算。这在中国财政史上还是第一次。中央部门预算“初公开”虽然有点“粗公开”,但高层预算公开的决意和践行的加速度着实让人惊叹。6月24日,全国人大财政经济委员会关于2009年中央决算审查结果的报告指出,力争2011年向全国人大常委会提交部门决算汇总表,逐步将部门决算向社会公开。
数据显示,2010年报送全国人大审查部门预算的98个中央部门,有75个中央部门公开了部门预算。而2011年公开了部门预算的中央部门达到94个,占96.9%。
2010年4月29日,全国人大常委会通过了保守国家秘密法(修订案),财政预算的基本项目不属于国家秘密。这与高层强调“预算公开条件已经成熟”的意见相吻合。
“三公”费用因缺乏透明度,一直处于舆论质疑的漩涡当中。2011年全国两会期间,有200多名代表委员的议案和提案剑指“三公”经费。两会闭幕不久,3月23日,国务院常务会议决定,继续压缩中央部门“三公”经费预算,6月底将中央本级“三公”经费支出情况向社会公开。4月15日,科技部在中央部委中率先公开“三公”经费。6月30日,全国人大常委会表决通过关于批准2010年中央决算的决议后,94.7亿元中央本级“三公”经费总账如期向社会公开。有了中央部委“三公”经费公开的样本,北京、陕西、上海、四川、广东等地方政府,先后公开“三公”账本。
2012年是中央各部委推进部门预算公开的第三年,国务院要求中央部门要细化“三公经费”的解释说明,公开车辆购置及保有量、因公出国(境)团组数及人数、公务接待有关情况,公开行政经费支出情况。98个中央部门按照要求在各自官方网站公布了本部门“三公经费”。2012年4月1日,国务院要求省级政府两年内全面公开“三公经费”。
预算公开历程,清晰地印记着公民推动、地方试验、高层决策这三方作用力。深圳市民吴君亮从2006年开始组建“公共预算观察”志愿者团队,与留学法国的“80后”李德涛共同推动中国的预算公开。在他们的推动下,2009年10月16日,广州市财政局将2009年本级114个部门的预算公开放到了“广州财政网”上,任何公民都可以上网下载,“为中国政府财政预算公开推开了一扇门”。
跟踪监督显实效
2008年3月,吴邦国委员长在十一届全国人大常委会第一次会议上指出,“在抓住关键问题的基础上,不断进行跟踪监督”。人大确定的重点监督事项,都是一些事关全局而又长期得不到解决的问题,这就需要深入开展跟踪监督。
经过多年实践,跟踪监督已经成为全国人大常委会行使监督职权的常态机制。前不久,全国人大常委会办公厅研究室一份研究报告对“跟踪问效”做了注解。这份报告指出,2011年12月,常委会就教育改革和发展规划开展专题询问后,促进国务院在2012年的政府工作报告中明确提出,中央财政教育经费投入按占GDP4%编制预算。财政部、国家发改委、教育部成立了专门办公室,对各项投入政策落实等进行督察。
全国人大常委会通过审议、专题询问、执法检查等综合方式,开展跟踪监督,影响着地方人大监督的“范式”。湖南省人大常委会持续跟踪监督审计指出问题的整改就是一个标本。
2012年7月,湖南省人大常委会审议了《关于2010年度审计工作报告指出问题再整改情况的报告》。这是常委会第三次把2010年审计报告指出问题整改报告列入议程,此前,14个重点整改厅局直接向常委会报告整改情况、省审计厅向常委会提交了跟踪整改书面报告。常委会坚持跟踪监督,一抓到底,防止整改“忽悠”。通过跟踪监督,促进了4.48亿元省高新技术产业发展引导资金逐步回收以及少数县市欠缴矿产资源补偿费、个别县挤占移民专项资金等问题的解决。
