来源：经济参考报
●“十一五”期间,我国环境信访30多万件,行政复议2614件,而行政诉讼只有980件,刑事诉讼只有30件。
●环境问题频发,而司法渠道不畅,造成大量环境纠纷无法通过司法程序解决,权益受损者容易选择极端方式维权。
●应增大以司法方式化解环境冲突的比重,重视引入社会参与,激发社会参与环境保护与治理的活力,着重推行环境公益诉讼制度,并在立法上给予充分制度保障。
近年来,伴随着经济快速发展,一些地方环境突发事件、群体事件、纠纷事件持续增多,成为一个社会矛盾聚集区。但由于重行政管制、轻法治建设的格局的存在,环保诉讼“立案难、取证难、判决难、执行难”,遭遇“玻璃墙”,纠纷猛增而诉讼稀少,使得环境维权频频陷入极端化、群体化、暴力化状态。最近召开的生态文明贵阳国际论坛期间,诸多专家和业内人士提出生态司法改革建议。
环境纠纷频发环保法庭却无案可审
近年来,多地因垃圾焚烧、P X项目、水污染等环保问题发生群体事件,一方面是公众维护自我环境权益的意识在快速提升,另一方面却是生态环境司法渠道的狭窄与梗阻。
武汉大学法学院副院长、中国环境资源法学会秘书长秦天宝说,当前我国传统污染依然存在,同时出现了更多的以风险为标志的环境影响,这对环境司法提出了更多的要求。环境问题频发,而司法渠道不畅,造成大量环境纠纷无法通过司法程序解决,权益受损者容易选择极端方式维权。
7月3日,最高法院宣布成立专门的环境资源审判庭。近年来,面对环境纠纷日益增多的态势,多地法院在环境资源司法专门化方面进行了积极探索,自2007年贵阳清镇市人民法院成立我国第一家生态保护法庭以来,迄今已有16个省(区、市)设立了134个环境保护法庭、合议庭或巡回法庭。但在环保法庭相继成立的同时,由于相关司法制度改革不配套,大量试点法庭却面临无案可审的窘境和量刑难、执行难等难题。
有统计显示,自1996年以来,我国环境群体性事件一直保持年均29%的增速。“十一五”期间,我国环境信访30多万件,行政复议2614件,而相比之下,行政诉讼只有980件,刑事诉讼只有30件。据贵州省高级人民法院统计显示,贵州省近年环境纠纷数量每年均在较大幅度增长,但真正通过诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%,群众遇到环境纠纷,宁愿选择投诉、举报甚至自力救助,而不选择司法途径。2013年,贵州省环境案件仅占同期全省案件总数的0.4%,个别地区甚至无一起环境民事案件或环境行政案件。环境纠纷进入诉讼程序稀少,据统计,环境行政执法机关受理的环境矛盾纠纷是同期进入诉讼程序的15倍。
最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林说,2011年到2013年,全国各级法院受理的环境资源案件一年也就3万件左右,与全国法院每年1000多万件案件相比,这个量实在太少。很多案件进入不到诉讼程序,比如环境公益诉讼,很多法院根本不受理,面临法律制度不健全、不完善的问题。
环境诉讼渠道梗阻生态司法改革进入窗口期
专家提出,我国现行民事、行政、刑事三种诉讼规则设计都是针对传统人身纠纷和财产纠纷的,而环境纠纷带有很大的社会性,通过现有三种诉讼模式来解决环境问题实际效果不佳。同时,现行法律没有明文确认公民的环境权利,导致环境行政诉讼案件受案范围过于狭窄。
贵州省高级人民法院副院长唐林认为,民众通过司法渠道解决环境问题出现梗阻的主要原因,在于民事公益诉讼的起诉条件要求过严、证明责任的难度较大、司法鉴定费用过高、诉讼风险较大等。
贵州省委副书记李军说,当前对生态环境保护的重要性已形成共识,但破坏环境的违法犯罪行为仍时有发生。过去保护生态环境用宣传手段、行政手段多,法律手段少。时间长了就产生耐药性,规矩容易变成“面条”,违法成本低、守法成本高,从而形成“破窗效应”。由于缺乏专业司法力量,致使环保立案查处数量不多、打击力度不大、震慑作用不明显,与环境污染日益严峻的态势不相符。
专家提出,当前环境污染“点源”总体规模仍在不断扩大,而环境执法地方保护主义盛行;执法能力不足,执法权限有限;权力寻租严重,执法效果打折。司法机关在处理生态环境纠纷方面的作用没有得到发挥,生态环境司法的公信力严重不足,当前生态司法改革已进入“窗口期”。
公益诉讼举步维艰环保组织“空窗运转”
据媒体报道,今年4月兰州自来水污染事件发生后,有5位兰州市民到当地法院起诉自来水公司,当地法院以其不符合民事诉讼法规定的公益诉讼原告资格为由,驳回其诉讼请求。
2013年是确立公益诉讼制度的新《民事诉讼法》实施的第一年,中华环保联合会一共提起8起环保公益诉讼,但无一案件被法院受理。环境纠纷量持续增多和环境公益诉讼量很少之间形成了巨大反差。
专家提出,现行法律制度限制了原告资格,导致案源困难,诉讼主体问题成为环保法庭运行的首要薄弱环节。我国民间环保组织数量日益增多,但大多处于初创阶段,缺乏环境科学技术人员和法律专家,搜集环境污染证据和运用环境法律诉讼的能力明显不足。
从2000年到2013年,全国环境公益诉讼案件总计不足60起。从起诉主体看,绝大多数是行政机关和地方检察院等公权力机关,环保组织起诉的案件很少,个人诉讼更是难上加难。一些地方法院认为涉环保纠纷应由政府部门解决,而由法院审理非常困难,因此不愿受理立案。
中华环保联合会副秘书长吕克勤说,环境公益诉讼是生态文明制度建设的重要内容,在我国的环境公益诉讼事件中,环保社会组织通过直接提起环境公益诉讼,为维护社会环境公共利益发挥了重要作用。但是,由于提起环境公益诉讼并不能带来物质利益的增加,甚至还要牺牲一定的物质利益,加大各方面的人力和财力的投入,因此并不是所有的有原告资格的主体都会行使这种权利。从环境公益诉讼的整体实践来看,在已受理的环境公益诉讼案件中,由环保社会组织提起的仅占13%,这主要是因为立案难、取证难、鉴定难、诉讼成本高。
重庆市高级人民法院研究室副主任吴比说,加大环境问题的法治化解决力度,就应增大以司法方式化解环境冲突问题的比重,环境行政力量单打独斗解决不了环境问题,要发挥司法化解环境冲突的作用,就需重视引入社会参与,激发社会参与环境保护与治理的活力,着重推行环境公益诉讼制度,并在立法上给予充分制度保障。
构建生态司法体系畅通环境维权的司法通道
2007年,贵阳市在全国率先成立了环保“两庭”,即贵阳市中院环保法庭和清镇市法院环保法庭。2013年,成立了贵阳市检察院生态保护分局和贵阳市公安局生态保护分局,建立起市级环境司法体系。今年4月,贵州成立省高级人民法院生态环境保护审判庭、省检察院生态环境保护处和省公安厅生态环境安全保卫总队,在全国率先在省级层面建立了生态环境保护司法体系。7月1日,全国首部省级层面的生态文明建设法规《贵州省生态文明建设促进条例》正式实施,为地方环境司法体系建设提供了法律法规保证。 贵州省委常委、政法委书记秦如培说,职能集约、功能完善、衔接紧密、运转高效的生态环境执法司法体系,坚持发展生态双赢、公正高效并重、预防治理齐抓、衔接联动多元的原则,有助于提高生态环境保护执法司法的系统性、规范性和专业性,为贵州建设全国生态文明先行示范区提供强有力的法治保障。
参加生态文明贵阳国际论坛的部分专家提出,强化生态文明法治保障是必然的改革趋势,一方面环境纠纷日益增多,公众环境维权意识不断增强,设立专门机构有助于拓宽环境维权的法律渠道;另一方面环境案件不同一般民事、刑事案件,专业性强,技术要求高,亟须专业的司法力量。
完善顶层设计深化生态司法改革
5月16日,中华环保联合会以安顺市宏盛化工有限公司排放工业废水,严重污染邢江河、红枫湖水质,影响排污渠沿岸居民生产、生活为由,向清镇市人民法院生态保护法庭提起水污染责任纠纷环境公益诉讼。这是贵州生态执法司法专门机构成立后受理的第一例跨行政区划管辖的环境保护案件。记者采访的多位公检法部门领导和专家提出,生态司法改革具有积极意义,应坚持推进,但改革中遇到一些难题,亟待进一步完善顶层设计。
一是扭转生态环境法律“错位”,建立和完善环境纠纷多元化解决机制。强调司法规范和制裁作用,引入调解、中立评估、行政性实质审查、专家意见参考等多种方式解决环境纠纷,推行第三方环境污染治理方式。
专家提出,我国的环境立法基本上是“管理法”,为环境司法提供的资源非常有限。与此同时,最高人民法院迄今为止共颁布的3400多条司法解释中,与环境案件审判有关的司法解释仅有不到20条,约占总数的千分之五,且主要针对环境刑事案件,有关环境民事案件和环境行政案件的司法解释数量极少。建议出台操作性、原则性和灵活性相统一的司法文件和司法解释,指导我国环境司法实践并为环境立法提供强有力的支持。
二是我国迄今没有一家经司法部授权的专门的环境污染损害司法鉴定机构,导致了鉴定无门的状况,亟待建立司法鉴定机构解决举证难和鉴定难的环境诉讼瓶颈问题。环境侵权及其危害结果具有潜伏性、长期性、迁移性、突变性等复杂特点,建议尽快开展相关司法鉴定机构的登记注册,并明确环境污染鉴定评估机构接受委托并提供鉴定报告的法定义务。
三是建立和完善环境污染强制责任保险制度。在环境侵权案件审理中,作为个人的侵权人赔偿能力不足导致损害无法恢复,应开展环境污染强制责任保险试点,逐步建立和完善环境污染强制责任保险制度,完善矿山地质环境治理恢复保证金制度。
四是完善环境公益诉讼,激发公民和环保组织支持环境公益诉讼积极性。
当前法律规定的环境公益诉讼主体范围过窄,提起环境诉讼的风险过大。在新《民事诉讼法》确立环境民事公益诉讼主体仅为“法律规定的机关和组织”,将绝大部分环境公益组织和个人排除在公益诉讼的大门之外,应最大限度保障环境公益诉讼权。同时,一般公民、环保组织都难以承受高额的诉讼费和鉴定费。建议建立公益诉讼赔偿基金,化解受害人、公益诉讼主体诉讼风险。
